為貫徹落實《中華人民共和國市場主體登記管理條例》(以下簡稱《條例》),充分發(fā)揮市場主體登記管理職能,激發(fā)市場創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力,市場監(jiān)管總局制定了《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》(以下簡稱《實施細則》),與《條例》3月1日同步施行?,F(xiàn)就《實施細則》有關問題進行以下解讀。
一、《實施細則》出臺的背景是什么?
《條例》于2022年3月1日起施行。這是我國制定出臺的第一部統(tǒng)一規(guī)范各類市場主體登記管理的行政法規(guī),對在我國境內以營利為目的從事經(jīng)營活動的市場主體登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定,為保護市場主體合法權益、促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、維護市場秩序提供了堅實的法治保障。李克強總理高度重視《條例》的制定實施工作,要求市場監(jiān)管總局會同相關部門抓實抓細,使《條例》真正落地,更好激發(fā)市場主體活力。特別是在考察總局時強調,“要以實施《市場主體登記管理條例》為契機,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,深入推進‘放管服’改革”。
《條例》明確“國務院市場監(jiān)督管理部門可以依照本條例制定市場主體登記和監(jiān)督管理的具體辦法”。為貫徹落實《條例》相關工作要求,市場監(jiān)管總局研究起草了《實施細則》,并于2021年9月向社會公開征求意見,同年10月,市場監(jiān)管總局在江蘇省常州市召開了部分省級市場監(jiān)管部門專題研討和征求意見座談會。在此基礎上對《實施細則》進行了修改完善,并按照部門規(guī)章制定程序進行審查發(fā)布。
二、《實施細則》制定的考慮是什么?
《實施細則》制定的思路與《條例》保持一致,統(tǒng)一各類市場主體登記管理規(guī)定,方便群眾高效辦理登記,建立公開透明穩(wěn)定可預期的市場準入制度?!秾嵤┘殑t》制定包括以下三方面主要考慮:
一是細化《條例》規(guī)定。貫徹落實《條例》,進一步細化相關規(guī)定,使之具有更強的可操作性和可執(zhí)行性。例如,目前對設立登記、變更登記、注銷登記等,《條例》只做了制度性設計,需要《實施細則》進一步明確申請材料、辦理程序和具體要求,有利于申請人快捷簡便地辦理登記注冊,也有利于更好規(guī)范登記管理。
二是統(tǒng)籌登記監(jiān)管。在前期登記便利化改革基礎上,進一步明確登記全程電子化、簡易注銷、歇業(yè)和經(jīng)營范圍規(guī)范化登記等相關制度創(chuàng)新的具體內容,實現(xiàn)進一步減材料、減環(huán)節(jié),強化電子營業(yè)執(zhí)照應用,取消登記程序受理環(huán)節(jié)。規(guī)定了“雙隨機、一公開”監(jiān)管、信用風險分類管理和無照無證查處要求,進一步明晰市場主體法律責任,規(guī)范登記機關管理行為。
三是承接好相關內容?!稐l例》實施后,《公司登記管理條例》等5部行政法規(guī)將同時廢止。對于《企業(yè)法人登記管理條例施行細則》等5部配套規(guī)章,也考慮在《實施細則》實施時予以廢止。為有效承接上述法規(guī)、規(guī)章的內容,《實施細則》需要對注冊資本、登記管轄、法定代表人登記等予以規(guī)定。
三、《實施細則》主要規(guī)定了哪些內容?
目前,《實施細則》包括總則、登記事項、登記規(guī)范、設立登記、變更登記、歇業(yè)、注銷登記、撤銷登記、檔案管理、監(jiān)督管理、法律責任、附則,共計12章、82條。主要內容有:
(一)部門職責和登記管轄。在《條例》規(guī)定市場監(jiān)管部門主管市場主體登記管理工作的基礎上,進一步細化了市場監(jiān)管部門對登記注冊工作統(tǒng)籌指導和監(jiān)督管理職責,包括制定登記管理制度措施、加強登記管理系統(tǒng)建設、歸集登記管理信息等。為便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)和規(guī)范管理,除《實施細則》明確由特定登記機關負責登記管轄情形外,省級市場監(jiān)管部門負責就轄區(qū)內登記管理權限作出統(tǒng)一規(guī)定。
(二)登記事項和具體要求。一是為便于各類市場主體登記,針對不同主體類型,全面列舉了登記事項,并就名稱、住所、法定代表人等主要登記事項的具體內容作了明確要求。二是進一步優(yōu)化登記程序,根據(jù)《條例》精神,取消了受理環(huán)節(jié),增加實名驗證、電子簽名等內容。三是根據(jù)總局貫徹落實外商投資法的文件規(guī)定,對外商投資企業(yè)提交的身份證明、主體資格證明要求公證認證。
(三)登記程序及材料。通過共性條款加個性條款的立法安排,對設立、變更、歇業(yè)、注銷等登記所需材料及辦理要求作出規(guī)定。其中,歇業(yè)是根據(jù)《條例》新增的制度內容??紤]到歇業(yè)制度的立法本意,本著寬嚴適當?shù)脑瓌t,對歇業(yè)條件、申請程序、提交材料、歇業(yè)期間義務、視為歇業(yè)終止情形、歇業(yè)市場主體登記管轄等作出了具體規(guī)定。
(四)撤銷登記和檔案管理。撤銷登記和檔案管理內容首次寫入總局規(guī)章,并分別設立專章。針對虛假市場主體登記,登記機關可依申請或依職權開展調查,規(guī)定了受理、公示、中止等程序,增加了撤銷登記的可操作性。針對登記管理檔案,明確檔案包括電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案,兩種檔案具有同等效力,登記機關負責建檔立卷、提供檔案查詢服務,申請查詢檔案應當提交相關的文件,并規(guī)定了檔案遷移手續(xù)等內容。
(五)監(jiān)督管理及法律責任。規(guī)定了登記機關的監(jiān)管職責、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式,包括信用風險分類管理、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、營業(yè)執(zhí)照監(jiān)管等,以及市場主體應當履行的公示、報送年度報告等法律義務。按照《無證無照經(jīng)營查處辦法》精神,重申市場監(jiān)管部門與其他部門關于無證無照經(jīng)營查處的職責分工,市場監(jiān)管部門按照《實施細則》查處未經(jīng)設立登記從事一般經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為。同時,對市場主體虛假登記、虛假出資處罰及未按規(guī)定年報、應變更未變更登記(備案)、倒賣營業(yè)執(zhí)照擾亂登記注冊秩序等行為,規(guī)定了法律責任和相應行政處罰。
此外,在附則部分規(guī)定總局可以另行制定登記注冊前置目錄、登記材料和文書格式。
四、《條例》首設歇業(yè)制度,市場主體可自主決定“休眠”,請問《實施細則》在制度設計上進行了哪些細化?
新冠肺炎疫情發(fā)生以來,部分市場主體因受疫情影響,暫時無法開展經(jīng)營活動,但仍有較強的經(jīng)營意愿和能力。為降低市場主體維持成本,保護市場主體合法權益,《條例》借鑒域外相關制度,并結合部分地方前期試點經(jīng)驗,建立了市場主體歇業(yè)制度,明確因自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等原因造成經(jīng)營困難的,市場主體可以自主決定在一定時期內歇業(yè)。
對歇業(yè)的市場主體,《條例》明確市場主體應當在歇業(yè)前向登記機關辦理備案,登記機關通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示歇業(yè)期限、法律文書送達地址等信息,終止歇業(yè)后,市場主體應當通過公示系統(tǒng)向社會公示,通過公示加強對歇業(yè)企業(yè)的社會監(jiān)督和信用監(jiān)管。歇業(yè)期限累計不超過3年?!秾嵤┘殑t》在條例的基礎上,明確歇業(yè)的市場主體應當按時公示年度報告,并要求市場主體辦理歇業(yè)備案后,自主決定開展或者已實際開展經(jīng)營活動的,應當于30日內在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公示終止歇業(yè)。為確保市場主體履行公示義務,形成制度閉環(huán),《實施細則》規(guī)定未按要求公示終止歇業(yè)的,由登記機關責令改正;拒不改正的,處3萬元以下的罰款?!秾嵤┘殑t》進一步提示,市場主體恢復營業(yè)時,登記、備案事項發(fā)生變化的,應當及時辦理變更登記或者備案。以法律文書送達地址代替住所(主要經(jīng)營場所、經(jīng)營場所)的,應當及時辦理住所(主要經(jīng)營場所、經(jīng)營場所)變更登記。
五、《條例》和《實施細則》都規(guī)定要根據(jù)市場主體的信用風險狀況實施分級分類監(jiān)管,請問該項制度的背景是什么,具體如何實施?
近年來,隨著“放管服”改革的深入推進,我國市場主體數(shù)量大幅增長,全國市場主體歷史性躍上1.5億戶,其中企業(yè)數(shù)量達到4800萬戶。面對超大規(guī)模的市場和市場主體,不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能,已成為構建現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系的重大課題。推進企業(yè)信用風險分類管理,是進一步構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的重要內容,是創(chuàng)新和加強事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管的有效舉措。實施企業(yè)信用風險分類管理,要做好以下四方面工作:
一是需要全面有效歸集各類企業(yè)信用風險信息。這是對企業(yè)進行信用風險分類的基礎。市場監(jiān)管總局建設了國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),并通過公示系統(tǒng)依法歸集政府部門在履職過程中產(chǎn)生并對外公示的涉企信息。目前公示系統(tǒng)歸集了全量企業(yè)的登記注冊、行政許可、行政處罰、年報公示、抽查檢查結果等信息,為企業(yè)信用風險分類工作奠定了基礎。
二是需要構建科學且能不斷迭代優(yōu)化的指標體系。這是保證分類科學性、精準性的關鍵。市場監(jiān)管總局借鑒國內外成熟的信用風險分類指標體系經(jīng)驗和案例,運用大數(shù)據(jù)、機器學習等方法,已制定完成第一版通用型企業(yè)信用風險分類指標體系,初步實現(xiàn)對全量企業(yè)的信用風險分類。
三是需要建立企業(yè)信用風險分類管理系統(tǒng)。這是實現(xiàn)自動分類、動態(tài)分類、保證分類客觀性和分類結果共享共用的技術保障。市場監(jiān)管總局組織開發(fā)建設了企業(yè)信用風險分類管理系統(tǒng),制定了《企業(yè)信用風險分類管理系統(tǒng)技術方案》等技術文檔,為各地實現(xiàn)對企業(yè)信用風險的自動分類提供信息化技術支撐。
四是需要運用分類結果提升監(jiān)管效能。這是開展這項工作的最主要目的。企業(yè)信用風險分類結果作為配置監(jiān)管資源的內部參考依據(jù),要與“雙隨機、一公開”監(jiān)管有機融合,對不同信用風險類別的企業(yè)合理確定、動態(tài)調整抽查比例、頻次和檢查方式,實現(xiàn)監(jiān)管資源的合理配置和高效利用。要與專業(yè)領域風險防控有效結合,特別是對于食品、藥品、特種設備等重點領域,結合企業(yè)信用風險分類管理工作,進一步實現(xiàn)重點監(jiān)管、全鏈條監(jiān)管。要與探索完善新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管相結合,充分發(fā)揮企業(yè)信用風險分類管理的作用,實施科學有效監(jiān)管,在嚴守安全底線前提下留出發(fā)展空間,促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
六、市場監(jiān)管部門將采取哪些措施保障《條例》和《實施細則》的順利實施?
全國市場監(jiān)管部門將全面保障《條例》實施,推動《條例》各項制度舉措落實落細。
一是要求高度重視《條例》實施工作?!稐l例》是我國制定出臺的第一部統(tǒng)一規(guī)范各類市場主體登記管理的行政法規(guī),體現(xiàn)了黨中央、國務院對深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視。各地市場監(jiān)管部門要提高政治站位,以《條例》實施為契機,進一步鞏固拓展商事制度改革成果,保護市場主體合法權益,促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,維護市場秩序,更好的促進市場主體發(fā)展壯大。
二是切實履行市場主體登記管理職責。各級市場監(jiān)管部門要按照《條例》規(guī)定,結合本地實際,加強對轄區(qū)內市場主體登記管理工作的統(tǒng)籌指導和監(jiān)督管理,提升登記管理水平。省級市場監(jiān)管部門要統(tǒng)一規(guī)范轄區(qū)內登記機關的登記管轄權限,加強對登記機關的政策指導和業(yè)務培訓,按照總局市場主體登記數(shù)據(jù)和系統(tǒng)建設規(guī)范,建設本地統(tǒng)一的登記管理系統(tǒng),及時歸集登記管理等信息。各級登記機關要依法履行登記管理職責,執(zhí)行全國統(tǒng)一的市場主體登記管理政策文件和規(guī)范要求,使用總局制定的統(tǒng)一的登記材料和文書格式,以及省級統(tǒng)一的登記管理系統(tǒng),為各類市場主體提供規(guī)范化、標準化登記管理服務,加強登記事項監(jiān)管和違法行為查處,持續(xù)營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境。待人民銀行牽頭制定并正式出臺聯(lián)合規(guī)章受益所有人信息管理辦法后,指導登記機關開展受益所有人信息備案工作。
三是抓緊改造登記注冊和公示系統(tǒng)。改造登記注冊和公示系統(tǒng)既是落實《條例》的重要內容,也是實施《條例》各項制度措施必不可少的技術支撐。各地要把《條例》的貫徹實施同登記注冊和公示系統(tǒng)改造緊密結合起來,統(tǒng)籌推進。省級市場監(jiān)管部門要加強統(tǒng)籌,按照總局技術改造方案,抓緊推進登記注冊和公示系統(tǒng)的升級改造完善工作,重點改造材料規(guī)范和文書表格、經(jīng)營范圍規(guī)范化、外商投資信息報告、企業(yè)自主公示填報等基礎性內容,確保各類市場主體能夠順利辦理登記備案業(yè)務。由其他部門負責管理維護登記注冊和公示系統(tǒng)的,省級市場監(jiān)管部門要強化溝通、密切協(xié)調,及時向相關部門介紹《條例》實施的重要意義和主要內容,爭取理解支持,確保系統(tǒng)改造按期完成。
四是強化政策宣傳培訓。各地市場監(jiān)管部門要加大力度,采取靈活多樣、簡明易懂的方式,圍繞統(tǒng)一登記規(guī)范、簡化登記程序、簡易注銷、歇業(yè)、撤銷登記等重點創(chuàng)新制度,區(qū)分層次、突出亮點,多渠道多形式開展宣傳,有效提升宣傳效果,使市場主體更好了解《條例》制度措施,持續(xù)擴大政策知曉度,營造《條例》施行的良好社會氛圍。要組織實施好本地業(yè)務培訓,重點涵蓋一線崗位,確保登記窗口工作人員和監(jiān)管執(zhí)法人員熟練掌握新登記管理的立法目的和制度規(guī)定,持續(xù)提高登記注冊服務水平。
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